종합·전문건설업 상호시장 진출 이슈

📢 지난 2018년 정부의 「 건설산업 혁신방안 」으로 생산구조 혁신을 위한 업역규제 개선이 처음으로 논의되었는데요. 2021년 도입 후 3년이 흐른 현재 해당 제도를 두고 종합건설업계와 전문건설업계 간의 대립이 극심한 상황입니다. 금주 산군인사이트에서는 종합·전문건설업 상호 시장 진출 이슈에 대해 분석하겠습니다.

목차

1. 도입 과정

2. 세부 내용

3. 시행 현황

4. 전문건설업계 입장

5. 종합건설업계 입장

1. 도입 과정

지난 2018년 당시 정부와 건설업계는 국내외 여건 변화와 구조적 모순으로 인해 건설산업의 위기가 심화되고 있다는 판단 하에 혁신의 필요성을 통감했습니다. 그러면서 상황의 원인을 부족한 건설 기술력, 경직적인 생산구조, 투명하지 못한 시장질서, 고령화되는 건설 일자리 등으로 분석했는데요. 이 중 경직적인 생산구조를 해결하기 위한 혁신방안으로 논의되었던 것이 바로 건설산업기본법의 ‘칸막이식 업역 규제’ 개선입니다. 칸막이식 업역 규제란 복합공사 원도급은 종합업체, 전문공사 하도급은 전문건설업체만 가능하도록 시공자격을 제한하는 제도로 이 제도가 종합·전문건설업간의 공정경쟁을 저해한다는 것이었는데요. 이에 상호 시장진입 허용으로 건설시장이 시공역량 중심으로 개편될 것이라는 기대가 있었죠. 국토교통부에서는 업역규제가 오랜 기간 건설 생산구조의 근간으로 자리잡은 만큼 충분한 의견 수렴 후 검토를 거쳐 시행한다는 입장이었습니다.

2년이 지나고 2020년이 되어 종합·전문건설업 간 업역규제를 폐지하는 「 건설산업기본법 」 하위법령 개정안이 본격적으로 추진되기 시작했는데요. 업역규제 폐지는 ‘21년 공공공사를 시작으로 ‘22년 민간공사까지 단계적으로 허용되었습니다. 단, 2억 원 미만 전문공사의 경우에는 ‘24년부터 종합건설사업자에게 도급이 허용되었죠. 이후 시범사업을 거쳐 시행 중입니다.

2. 세부 내용

건설업의 업역규제가 폐지되면서 혼란이 예상됨에 따라 정부는 다양한 규제안을 제시했는데요. 우선 종합↔전문 건설업체 간 상대업역 계약 시 자격요건이 마련되었습니다. 종합건설사업자는 전문공사를 시공하기 위해 필요한 시설, 장비 및 기술능력을 갖춰야 하며 반대로 전문건설사업자는 종합건설 시공을 위해 기술능력 및 자본금 기준을 충족해야 합니다. 상호시장 진출의 전제조건은 반드시 ‘직접시공’이기 때문이죠. 이를 위해 직접시공실적에 대한 시공능력평가를 공시하는 안도 포함되었습니다.

또한, 제도 도입의 목표였던 ‘공정경쟁’을 촉진하기 위해 상대시장 진출 시 기존 업종의 최근 5년간 실적을 인정하는 특례제도를 한시적으로 도입했는데요. 종합건설사가 전문건설업을 하도급받을 때는 실적의 2/3, 전문건설사는 원·하도급 실적을 전부 인정합니다.

그리고 중소 업체를 보호하기 위한 여러 조치가 마련되었습니다. 종합건설사는 ‘24년까지 2억원 미만 소규모의 전문공사 수주가 제한되며, 10억원 미만 공사 도급의 경우 하도급은 전문건설사만 가능한데요. 전문건설사는 ‘24년 이후부터 한 회사가 종합공사의 모든 자격기준을 충족하지 않아도 각 자격을 갖춘 회사들이 컨소시엄을 구성해 종합공사 참여가 가능합니다.

이외에도 시설물유지관리업을 제외한 28개 전문건설업종을 14개 업종으로 대업종화했는데요. 이에 따라 자본·기술 관련한 등록기준요건이 완화되었죠. 대업종화에 따른 발주자의 원활한 판단을 위해 건설업체의 실적자료를 바탕으로 한 주력분야 제도도 도입되었습니다. 공사범위가 애매하다는 논란이 있던 시설물유지관리업은 종합·전문건설업으로 업종이 흡수됩니다.

당시 국토부에서는 이러한 개정안의 결과로 발주자의 건설업체 선택권이 확대되어 시공역량 중심으로 시장이 재편되는 것과 공쟁경쟁 촉진을 기대한다고 밝혔습니다.

3. 시행 현황

도입 당시에는 공사의 효율성, 시공품질의 향상 등 건설업계 선진화에 많은 기대를 안고 시작한 ‘상호시장 진출 허용’이었는데요. 그러나 시행 3년간에 대한 평가는 좋지 않은 실정입니다.

2021년 개정안이 본격적으로 시행된 이후 지속적으로 수주 불균형 문제가 제기되어 왔습니다. 최근 국회입법조사처에서 발표한 ’23년 국정감사 이슈 보고서에 따르면 ‘21년 종합건설업체는 3,520건(31.5%), 1조 1,860억 원(27.3%)의 전문공사를 수주했으나, 전문건설업체는 712건(7.3%), 3,217억 원(4.3%)의 종합공사를 수주했습니다. ‘22년에는 종합건설업체가 전문공사 2,958건(31.6%), 1조 2,985억 원(26.5%)을 수주했는데 전문건설업체는 종합공사 689건(9.2%), 3,895억 원(6.7%) 수주하는데 그쳤죠.

게다가 시행 후 불법 하도급 문제가 지속적으로 발생하고 있습니다. ’21년 진행된 상호시장 진출 허용 공공공사 현장조사는 종합건설사가 도급받은 전문공사 현장 2,401개소 중 불법 하도급 의심현장 136개소를 대상으로 실시되었는데요. 대상의 34%에 해당하는 46개 현장에서 직접 시공 원칙 미준수 등 불법 하도급이 적발되었습니다. ’22년 진행된 조사에서는 의심현장 161개소 중 22%에 해당하는 36개소에서 불법 하도급이 적발되었죠.

이에 국토부는 문제 상황을 인식하고 지난해 건설공사 발주 세부기준을 개정해 전문건설업 보호금액을 2억원에서 3.5억원까지 확대했으나 수주 불균형은 개선되지 않고 있습니다. 급기야 지난 5월에는 국회에서 사업 영역을 다시 분리하자는 ‘건설산업기본법’ 개정안이 발의되었는데요. 개정안에서는 종합건설과 전문건설의 영역을 분리해 전문성을 제고하고, 보호구간 위임 규정을 마련하여 영세업체를 보호하고 ‘공정경쟁’을 유도하고자 했습니다. 당시 업계에서는 종합건설사가 전문건설사와 가격 경쟁이 가능할지, 전문건설사는 종합건설사의 브랜드에 밀리지 않을지 우려가 있었죠. 그러나 동시에 모두에게 새로운 기회의 장이 열린 것이라고 보았습니다. 그러나 현재 업계에서는 이전의 우려가 현실화되었다는 반응인데요. 대한건설정책연구원에서 지난달 종합·전문 건설업체 기업인들을 대상으로 상호시장 진출 허용제에 대해 조사한 결과 전문업체 87.3%, 종합업체 77.0%가 부정적인 반응을 보였습니다. 응답자의 83.3%가 제도를 폐지해야 한다는 의견이었죠. 이에 조사를 의뢰한 대한건설정책연구원에서는 현 사태를 업역 갈등으로 판단할 것이 아니라 상생에 초점을 두고 근본적인 제도 개선 방안 마련이 필요하다고 밝혔습니다.

4. 전문건설업계 입장

전문건설업계는 지난 12일 세종시 국토교통부 앞에서 ‘전문건설 생존권 보장 촉구대회’를 대대적으로 개최했는데요. 전문건설업계가 이렇게 대규모의 단체행동에 나선 이유는 정부가 상호시장 개방 부작용 개선에 적극적이지 않다는 것이 이유였습니다. 제도 마련시의 정부의 취지와 달리 공사 발주가 무조건적인 상호시장 개방으로 강제되면서 소규모 공사에 대한 입찰업체 수가 증가해 입찰경쟁이 비정상적으로 심화되었는데요. 현 상황에 대해 지난해에도 단체행동에 나서며 개선을 촉구했지만, 여전히 해결되지 않았다는 것이죠.

게다가 한시적으로 도입되었던 영세 전문건설사 보호제도가 올해 말에 종료될 예정인데요. 그렇게 되면 당장 내년부터 영세한 전문건설사를 시작으로 전문건설업 전반의 수주 물량에 직접적인 타격이 와 도산 위기까지 초래할 수 있다는 주장입니다.

또한, 종합건설사에 비해 전문건설사의 상호시장 진출이 어렵다는 것도 문제점으로 들었는데요. 업종을 통폐합한 이후에도 전문건설사가 종합건설 시장에 진출하기 위해 필요한 업종 수가 토목은 3~4개, 건축은 7~8개에 달하지만, 전문건설업의 90%에 해당하는 업체는 1~2개의 업종만을 보유하고 있어 종합공사 참여 자체가 불가능하기 때문입니다. 더욱이 면허 외에도 실제 공사에 필요하지 않은 실적이나 등록기준 등을 과도하게 요구하고 있다는 것이죠. 결과적으로 종합·전문건설업의 수주 금액 격차가 극단적으로 발생하게 된 것이라고 주장했습니다.

전문건설의 대업종화에 대해서는 유명무실한 정책이라고 비판했는데요. 소수업종이 대업종 하나에 종속화 되는 모양새는 업종간 관련성의 부재를 드러냈죠. 나아가 전문건설간 컨소시엄을 구성해서 종합건설업과의 입찰 경쟁력을 강화하기 위해 마련된 정책이지만 대상 업체들이 10% 미만이며, 권고사항일 뿐으로 실효성이 떨어진다는 것입니다.

전문건설업계에서는 현 상황에서 가장 시급한 것은 실효성 있는 전문건설업 보호제도 마련으로 계속되고 있는 전문건설업의 피해 최소화를 촉구했는데요. 전문건설협회에서는 보호구간은 폐지할 것이 아니라 오히려 5억원까지는 확장해야 한다는 의견이 있었습니다. 또한, 결국 직접 시공하는 것은 전문건설업체로, 종합건설업체의 참여는 불법 하도급만 양산하게 되는 것이라고 지적했죠. 궁극적으로는 상호시장 진출 이전으로 돌아가 건설시장의 정상화가 필요함을 피력했습니다.

5. 종합건설업계 입장

종합건설사를 회원사로 둔 대한건설협회에서는 상호시장 진출 논란에 대해 전문건설업계의 반대는 ‘노사정 합의사항 위반’이라고 비판했는데요. 이는 ‘18년 어렵게 추진한 제도를 일방적으로 부정하는 것으로 시장 혼란, 업역 갈등, 정책의 신뢰성 상실 등의 부작용만 초래할 뿐이라는 입장이었습니다.

가장 큰 문제가 되고 있는 지속적인 수주 불균형 문제에 대해서는 전문건설업계가 상대적으로 불리한 부분이 있을 수 있다는 것은 인정했지만, 그 격차가 점차 줄어들 것이라고 주장했는데요. 나아가 보호제도가 사라지고 제도가 온전히 시행되는 내년부터는 상호시장 수주실적이 있는 업체들, 역량이 충분한 업체들을 중심으로 시장이 돌아가게 될 것이라는 의견입니다. 또한, 상대시장에 진출 시에는 직접시공이 원칙이기 때문에 근래 문제되고 있는 다단계하도급이 줄어드는 효과를 기대할 수 있죠. 실제로 국토연구원이 발표한 지난 8일 중간 결과에서도 상호시장 수주 격차가 시장을 개방한 ‘21년 이래 감소하는 양상이라고 반박했습니다.

종합건설업계에서는 현재 전문건설업계의 보호구간을 조정 및 연장하자는 의견에 대해서는 필요성에 공감하고 있는데요. 하지만 5억원까지 확장하자는 요구는 해당 구간이 ‘21년 기준으로 전체 공사 건수의 98.5%, 금액의 60%에 해당하기 때문에 사실상 대부분의 전문공사를 보호구간에 포함하는 것이라고 지적했죠. 동시에 영세 종합업체 보호를 위해 내년부터 시행 예정인 전문업체 컨소시엄 제도에 대해서는 유예가 필요하다고 주장했습니다.

일부 종합건설업계 관계자는 업역 폐지는 전체 건설업 성장을 위한 것이라며 영세업체는 전문건설업계에만 많은 것이 아니라는 반응이었는데요. 종합건설업계도 일부를 제외하면 99%가 영세업체로 기준 충족의 장벽은 비슷하다는 것입니다. 또한, 보호구간 확대 관련해서는 중소 종합건설업체들이 소규모 공사를 진행하지 못하면 타격이 있을 것이라고 주장했죠.

한편, 전문건설업계의 단체행동에 대한 대응에 대해서는 최근 건설업계 전반이 원자재 상승, 금리 인상 등으로 어려운 상황이므로 자제하고 있지만, 국토부 중재·합의에 불응한다면 맞대응하겠다는 입장입니다.